국가 균형발전 일환으로 추진되던 행정수도 이전은 국민에게 많은 갈등과 혼란을 주었다. 헌법재판소가 건국 이래 최초로 관습헌법을 적용해 위헌 판결을 내린다. 이로 인해 많은 국력낭비와 불신으로 정부 정책을 국민이 신뢰하지 않는 풍토로 지역 간 갈등요인이 된다. 성문헌법은 국가 통치조직과 통치 작용의 기본원리 및 국민의 기본권을 보장하는 근본적인 규범으로서 최고의 수권법규로 법률 명령 규칙 조례 조약이 있다. 현대사회의 국가적 헌법은 모든 국민의 인간다운 생활을 보장하는 것이 국가의 책무인 동시에 그에 대한 요구가 국민의 권리로서 인정되는 복지국가의 이념을 바탕으로 한다. 관습헌법은 성문헌법에는 없지만 반복하여 행해진 기본적 헌법사항에 해당하는 관행이 헌법으로서의 규범력에 대한 사회구성원들의 법적확신을 통하여, 국가 내의 최고 법으로서의 규범성을 획득하여, 헌법과 동일한 효력을 가지게 된다는 의미이다.

헌법재판소는 신행정수도법 위헌 확인 결정에서 기본적 헌법사항에 대해 국내법 질서에서 성문의 헌법과 같은 효력을 갖는 헌법적 사항에 대한 관습법이 성립할 수 있으며, 신행정수도의 건설을 위한 특별조치법은 서울을 수도로 하는 관습헌법에 위반하므로 수도이전을 위해서는 성문헌법과 같은 개헌절차가 필요하다고 판시했다. 이를 부정하던 학자가 관습헌법의 효력을 긍정하기도 했고, 선회한 학자도 있었다. 법은 일반적으로, 국가 및 공공기관에서 제정한 강제적인 모든 규범으로 어떤 사회에 있어서 일정의 강제력을 갖춘 행위규범이다. 모든 행위는 법에 비추어 타당한지(합법) 타당하지 않는지(불법)로 구별된다.

국가상징물은 오랜 세월 국가가 형성되는 과정에서 그 나라의 역사 문화 사상 등이 자연스럽게 스며들어 국민적인 합의가 이뤄져 만들어지며 연령과 신분의 고하, 빈부의 격차에도 그 나라 국민이면 부정할 수 없고 공감해 하나 될 수 있는 최고의 영속적인 가치이다. 기능은 국제사회에서 국가를 대표하는 표면적인 기능 외에도 국민통합을 유도하는 중요한 내면적인 기능을 갖고 있다. 이는 국민 스스로 자발적인 참여를 유도하여 화합과 조화를 기초로 한 “규범적 사회통합”을 지향하며 이를 통해 사회의 도덕적 혼란을 방지하고 문화의 지속성을 보장함으로써 국가의 영속성을 도모한다. 이와 같이 국가상징물의 기본취지에 맞게 자연스러운 국민합의가 이루어지면 규범화로 사회통합이 이루도록 적절한 조치를 취해야 하나 정부는 그러하지 않았다.

지난 6월 15일 한 국회의원은 ‘애국가는 국가가 아니다’며 현행법으로 정한 것이 없고 애국가는 나라를 사랑하는 노래의 하나에 지나지 않는다면서 개인적으로는 아리랑을 선호한다고 하여 국민들로부터 수많은 비난을 받는다. 법이 없다는 말은 맞지만 국회의원이라는 신분으로 이런 표현을 한 것은 적절치 못했고, 국가 애국가를 부정하며 아리랑을 선호한다는 표현은 우리 국민들의 정서와 너무나 동떨어진 사항이라 국민의 감정을 건드린 것이다.

이를 담당하는 부서는 반세기를 넘도록 국가상징물의 기본취지에 부합된 규범적 유권해석이 아닌 관습적 차원의 안일한 대처를 함으로써 이런 결과를 낳았다. 자연스러운 국민합의로 성문화된 태극기 애국가 무궁화 등을 국가상징물로 규범화시켜 사회의 도덕적 혼란을 방지하고 문화의 지속성을 보장하여 국가의 영속성을 도모했어야 했다.

그러나 4년전인 2009년 4월 국가상징 관련 통합 법안이 국회에 발의돼 행정안전위원회의 심의과정에서 정부 답변은 대여섯 가지의 국가상징을 하나로 통합한 사례는 없다고 하나 멕시코 싱가포르 등이 제정해 사용한다. 이유는 종류가 다양한 것들을 하나의 정형화된 기준으로 한 법에 다 담기가 어렵기 때문에 관습적으로 또는 법률이나 헌법 이런 데 나누어서 규정하고 있다면서 통합 법제화에 대한 부정적 입장이 국회 속기록에 있다.

또 무궁화 종류는 114종이나 되어 어느 것을 나라꽃으로 하느냐에 따라 이견이 전혀 없는 것도 아니라는 말 또한 미국 국화법의 장미 종류 2만종과 정부의 보급품종 선정을 모르는 표현이다. 이러한 정부의 부정과 왜곡된 답변, 저자세로 인하여 18대 국회 회기종료로 폐기된다. 결국은 국기법을 제외한 애국가 무궁화 등의 국가상징물은 관습이라 권위가 없고 선양 또한 체계적이지 못해 국가상징물로서 위상추락과 함께 국민적 혼란을 초래했다.

이에 대한 책임은 법을 운영하는 행정부가 의전만 고집하고 기본취지인 국민통합을 무시한 부정적인 시각을 가진 것과 입법을 주도하는 입법부가 법제정에 소신이 없다는 데서 발생되나 모두 책임을 지지 않는다. 북한과 일부 나라는 헌법이나 법률로 국기 국가 국장 등을 국가상징물로 일률적인 지정을 했다. 물론 세계 모든 나라가 일률적으로 지정하지 않지만 분류하면 철학 음악 미술 생물 문화 체육 건축 등 7개 학문분야로 국민들과 친근한 것의 지정이 발견된다.

이러한 사례를 볼 때 국가상징물에 대한 관습적인 판단이 국민들에게 더 큰 혼란을 초래한다. 이를 예측하고 미리 대처함으로서 취지처럼 사회혼란을 사전에 막고 국민통합을 이룰 수 있다. 4년 전 국가상징물 지정 및 선양법이 제정됐다면 사회통합에 한 걸음 더 나갔을 것이다. 이제 관습 의존의 국민적 혼란보다는 법제정을 통한 합법적인 선양활동으로 국가상징물의 위상확립과 함께 사회통합과 국가이미지 향상의 기본취지를 살려야 할 것이다.